Ing. Guillermo Güemez García.

Introducción

Hace pocos años una excelente analista financiera, la Doctora Catherine Mansell escribió, producto de su investigación, un espléndido libro intitulado “Las Finanzas Populares en México”. En dicho libro, la Doctora analiza las múltiples formas en que con gran ingenio, la mayoría de nuestra población de escasos recursos pretende proteger el patrimonio que ha logrado acumular.

Conceptos como fondos de inversión, Cetes, Bondes, depósitos o papel comercial, son sustituidos por esquemas menos complejos y ciertamente menos productivos como pirámides, tandas, etc.

Al no tener la posibilidad de accesar en forma ágil al sistema bancario, la demanda de estos servicios se ha canalizado de manera muy diversa.

Algunos ahorradores quizá los más institucionales se proveen de los servicios financieros que requieren a través de organizaciones especializadas como el Patronato del Ahorro Nacional, las cajas de ahorro, o las cooperativas; y otros menos institucionales, organizan sus mecanismos de ahorro de manera totalmente informal entre sus vecinos, amigos y compañeros de trabajo.

De esta misma manera a través de cajas, de cooperativas o de estructuras informales es como fluye el crédito para la mayoría de la población mexicana. Los montos son pequeños, los intereses de moderados a altos, los plazos en general cortos y los usos tan variados que van desde el financiamiento de una cosecha hasta el entierro de un pariente.

Éstas, las finanzas populares en México, constituyen una actividad por demás compleja, variada y dispersa, tanto en su forma, operación y administración como en la diversidad de sus productos y calidad de sus riesgos.

Para quienes se dedican a ofrecer estos servicios, a la gran complejidad y diversidad de los mismos hay que añadir una dificultad adicional consistente en la variedad de figuras jurídicas a las que diferentes entidades de este sector se acogen para realizar sus actividades de captación y crédito. Debido a ello surge a quienes a esta actividad se dedican, la interrogante sobre ¿cuál o cuáles son las formas lícitas y más adecuadas para llevar a cabo sus actividades?

Actualmente las principales figuras jurídicas utilizadas por la mayoría de las personas que se dedican a esta actividad se podrían clasificar en tres grupos:

• El primero formado por las uniones de crédito y las sociedades de ahorro y préstamo.

• El segundo grupo formado por las sociedades cooperativas.

• Y el tercer grupo formado por diversos tipos de sociedades y asociaciones cuyo fundamento legal para captar recursos pudiera ser cuestionable.

Considerando la complejidad mencionada, quisiera concentrar mis comentarios en cuáles deben ser las principales características que debe tener el marco regulatorio dentro del que se encuadre esta actividad.

¿Por qué regular?

Si la regulación genera distorsiones en la operación de cualquier mercado, ¿no sería más conveniente dejar las cosas como están o inclusive desregularlas más?

Las autoridades financieras buscan a través de la regulación proteger los intereses del público en las actividades fiduciarias y así mantener la confianza de éste en las instituciones dedicadas a la prestación de estos servicios. Su propósito no es sólo el de evitar los riesgos de contagio entre instituciones sanas y no sanas, sino el de incentivar el ahorro para fortalecer el mejoramiento gradual y sostenido en el nivel de vida de los depositantes.

Los problemas ocasionados por algunas cajas populares de ahorro son un ejemplo tanto del daño que se puede causar a la población con una operación deficiente, como de la confusión que existe con respecto al alcance de la regulación actual, y de las facultades que las autoridades tienen para regular y supervisar a este sector.

Una regulación clara que contemple a la totalidad del sector no sólo beneficiará a los Usuarios de estos servicios, sino también a los propios regulados. Al existir mecanismos legales claros para prevenir, detectar y en su caso resolver con oportunidad los problemas que pudiesen surgir, se podría distinguir fácilmente entre instituciones sanas y no sanas, se disminuirían los riesgos de contagio, y se darían señales previas a la existencia de riesgos inadecuados.

¿Qué debe y qué no debe regularse en esta actividad tan compleja?

Es un principio aceptado que las autoridades deben regular exclusivamente la captación del público en general y así está establecido en nuestras leyes. En efecto, el artículo 103 de la Ley de Instituciones de Crédito establece que “ninguna persona física o moral, podrá captar directa o indirectamente recursos del público en el territorio nacional, mediante actos causantes de pasivo directo o contingente, obligándose a cubrir el principal y, en su caso, los accesorios financieros de los recursos captados”. Quedando exceptuadas de lo anterior solamente a:

-Las instituciones de crédito reguladas y otros intermediarios autorizados conforme a la ley.

-Los emisores de instrumentos inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, siempre y cuando esos recursos no se utilicen en el otorgamiento de créditos de cualquier naturaleza.

-Las sociedades financieras de objeto limitado (Sofoles).

El crédito en sí es una actividad que no requiere ser regulada cuando los fondos prestables no son producto de la captación de ahorro, ya que el prestamista, pone en riesgo sus propios recursos y no los de otros. Al poner en riesgo sus propios recursos, el prestamista debe estar en completa libertad de pedir a cambio la retribución que el mismo considere adecuada por el riesgo en que incurre de no recuperar su dinero. Pretender regular esta actividad, además de ser imposible en la práctica, sólo contribuiría a reducir el monto de recursos disponibles para el otorgamiento de créditos.

Sin embargo, cuando los recursos que están en riesgo no pertenecen al prestamista, sino a terceras personas, la autoridad debe emitir regulación prudencial al respecto, ya que en este caso el prestamista estará actuando como intermediario. Los recursos que están en juego no son los suyos sino los de otros ahorradores, quienes además no participan directamente en las decisiones crediticias. Esto no significa que las autoridades deban regular los costos o las condiciones del crédito, sino solamente emitir criterios prudenciales respecto del mismo para preservar su calidad y evitar que el no pago dañe a los ahorradores.

Regular a las instituciones dedicadas a la captación de recursos del público no es tan sencillo como a primera vista pudiera parecer, ya que hay múltiples formas de llevar a cabo las actividades de captación. Existe desafortunadamente una línea muy tenue entre lo que pudiera considerarse como captación del público y lo que son aportaciones de capital o participaciones sociales de inversionistas.

En efecto, no es tarea fácil poder en una regulación diferenciar entre una verdadera cooperativa, donde los socios arriesgan su capital en la misma y participan activamente en la toma de decisiones de riesgo, y las instituciones dedicadas a captar recursos del público con el fin de colocarlos al mejor postor sin que el ahorrador participe en las decisiones.

Por lo tanto, la tercera pregunta con la que se enfrenta el regulador es ¿cómo regular esta actividad tan compleja?

¿Cómo regular entidades que están organizadas de forma tan diversa, dedicadas a fines tan diferentes, con características -cada una de ellas- muy peculiares, respondiendo a intereses diferentes y con gran variedad en cuanto a su dispersión geográfica?

La actividad de las microfinanzas varía desde las entidades dedicadas exclusivamente a la captación de ahorros, las abocadas solamente a obtener donativos o préstamos de instituciones del exterior para otorgar créditos a personas de escasos recursos, hasta aquéllas diversificadas geográficamente y con actividades cuasi-bancarias.

Partiendo del hecho de que la autoridad debe regular solamente a la captación de recursos del público y entendiendo por captación cualquier medio, procedimiento o esquema mediante el cual se obtienen recursos de personas, se llamen éstas socios, ahorradores o inversionistas, con el compromiso de regresar dichas cantidades a su dueño original ya sea con o sin remuneración adicional; el reto del regulador es diseñar una regulación que abarque sólo a lasentidades que según esta definición captan recursos del público, pero que comprenda a todas ellas sin excepción.

Toda regulación implica de una manera u otra una estandarización del objeto regulado, lo que permite exigirle mínimos de comportamiento en determinados rubros y operaciones.

Entonces, ¿Cómo poder llevar a cabo una regulación exitosa en una actividad precisamente caracterizada por no ser estándar?

La regulación deberá respetar las características propias y peculiaridades de las diferentes entidades dedicadas a esta tarea, pero imponiendo normas y criterios prudenciales similares a todas ellas. Estos criterios sin embargo, no pueden aplicarse en el caso de las microfinanzas de la misma manera a todos los regulados, sino que deberá tomarse en cuenta la complejidad de las operaciones que realice cada entidad, así como su tamaño relativo y la dispersión geográfica de sus sucursales.

De esta manera, quizá una nueva regulación podría contemplar tres niveles o estratos para poder manejar alguna estandarización.

-En el primer nivel se encontrarían las instituciones menos sofisticadas, cuyas operaciones sean muy sencillas (básicamente de ahorro y crédito), estén conformadas por grupos pequeños de ahorradores, cuyos recursos individuales sean relativamente modestos y que estén localizadas en una misma población o municipio. A estas instituciones la regulación les podría exigirlineamientos muy sencillos como llevar un registro adecuado de sus activos y pasivos, un control de su cartera vencida y quizá algún capital mínimo en relación a sus operaciones.

-En el segundo estrato se podrían encontrar dos tipos de instituciones: aquéllas que realicen operaciones muy sencillas pero con un número importante de ahorradores dispersos en diferentes localidades y aquéllas que aún cuando se ubiquen en la misma área geográfica lleven a cabo operaciones más complejas. A estas instituciones la regulación les exigirá un mayor control sobre sus créditos y la observancia de normas prudenciales más restrictivas de acuerdo a las actividades que realicen.

-Finalmente, el tercer grupo estaría formado por aquellas entidades que por su tamaño y operaciones se asemejarían mucho a un banco. A estas instituciones se les exigiría una regulación similar a la requerida a una institución de crédito.

Adicionalmente es clave el preguntarnos: ¿Quién debe regular?

A diferencia de los bancos, las entidades dedicadas a las microfinanzas como ya dijimos, están organizadas de manera muy diversa, realizan actividades muy variadas, tienen una estructura corporativa muy propia, están acogidas a figuras jurídicas muy diferentes y no siempre responden a los mismos intereses.

Además de las características arriba señaladas, las entidades dedicadas al ahorro popular están dispersas por toda la República con un tamaño muy variado, por lo que sería prácticamente imposible pretender que un mismo organismo pudiera regular y supervisar a todas.

La solución consistiría en favorecer el desarrollo de un sistema de regulación descentralizado, con una autoridad central que emita el marco regulatorio básico, pero que se base en Federaciones y Confederaciones dándoles ciertas facultades para imponer regulaciones adicionales y vigilar su cumplimiento. En otras palabras se requiere en cierta medida establecer un concepto de autoregulación centrada en dichas Federaciones y Confederaciones. Este régimen permitiría que la regulación y la supervisión auxiliar se lleven a cabo de manera descentralizada y por quienes están más cerca y con mejor conocimiento de las características de las entidades reguladas.

Toda regulación obliga a su supervisión, así que resalta la pregunta:

¿Quién puede supervisar de manera adecuada una actividad tan compleja diversa y realizada por tantas entidades?

En esta tarea, se puede aprovechar la vasta y exitosa experiencia internacional en la materia y la experiencia propia en nuestro país durante los 40 años en que las cajas populares operaron sujetas a la regulación y supervisión de sus propias Federaciones.

Las autoridades financieras concentrarían sus esfuerzos en supervisar a los supervisores: las Federaciones y Confederaciones, con lo cual los esfuerzos se complementarían en beneficio de las propias entidades reguladas.

Finalmente, nos podemos preguntar: ¿Qué beneficios ofrece al ahorrador este esquema de regulación y supervisión?

La existencia de una regulación clara y general, una supervisión cuidadosa y conocedora de la problemática de las microfinanzas aunada a armas legales que faculten a la autoridad para actuar cuando sea necesario, dificultará el que se realicen operaciones indebidas y reducirá los incentivos para que se actúe con dolo, buscando el provecho personal a costa del ahorro de los que menos tienen. En otras palabras se reducirá la probabilidad de malos manejos.

De la misma manera la regulación y supervisión deberá incentivar la toma de riesgos más prudentes que no comprometan la integridad de los ahorros de los depositantes. Estos deberán poder estar al tanto de la calidad de riesgos en que incurren las entidades en que invierten sus ahorros.

Otro beneficio es la posibilidad de instrumentar seguros de depósito en beneficio de los ahorradores. Los seguros deberán ser parciales para no perder uno de los incentivos más importantes que tienen las cajas para cuidar bien los recursos de sus depositantes, consistente en la propia vigilancia que éstos pueden ejercer sobre quienes manejan sus depósitos.

Los seguros parciales por otra parte, podrían ser obtenidos de entidades internacionales o instituciones de seguros, lo cual contribuiría también a la vigilancia de los aseguradores incrementando el costo a los que presenten mayores riesgos.

Consideraciones finales.

La gran cantidad de personas que depositan sus ahorros en las instituciones de microfinanzas, así como la importante contribución de las mismas al desarrollo económico y social de México al ofrecer servicios financieros a la mayor parte de la población (entre la que se encuentran los estratos más desprotegidos) hacen que la autoridad no pueda soslayar su presencia para este sector.

Las autoridades financieras deben procurar que este sector se desarrolle y progrese de manera dinámica y sana, a través de una regulación de la función de captación ágil y flexible, pero que a su vez permita evitar y combatir las malas prácticas que encuentran muchas veces un terreno fértil en estas actividades por lo extenso, profundo y variado de las mismas.

Por esto es importante que la regulación de estas actividades y su vigilancia tenga lugar a todos los niveles. Para ello la regulación deberá contener los incentivos adecuados que permitan que todos: autoridades, regulados y Usuarios participen en los procesos de vigilancia y supervisión de las actividades de este sector.

Finalmente, en la medida en que este sector crezca en forma estable y sana, podrá contribuir cada vez más a mejorar la calidad de vida de sus Usuarios y consecuentemente al desarrollo de nuestro país.

Fecha de última revisión: octubre de 2009, archivo de caracter histórico.